Costo manodopera nei contratti pubblici: come si calcola

Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 1166 del 12 febbraio 2025, interviene sui criteri per determinare il costo della manodopera nelle gare d’appalto, chiarendo la distinzione tra costi indiretti ed indiretti nei contratti pubblici, e tra dipendenti impiegati stabilmente e quelli che operano occasionalmente.

Costo manodopera nei contratti pubblici: il ricorso

Una società cooperativa sociale aveva impugnato l’aggiudicazione dell’appalto relativo al servizio di raccolta di spazzamento e smaltimento dei rifiuti urbani a una società che avrebbe giustificato il minor costo della manodopera con la fruizione del credito d’imposta per la “Formazione 4.0”. Ciò costituirebbe, secondo la ricorrente, un’anomalia dell’offerta in quanto tale beneficio fiscale si tradurrebbe solo in una riduzione delle imposte da versare attraverso il modulo F24, ma non rappresenterebbe un abbattimento dei costi che dovrebbero essere comunque previsti. Quindi, il meccanismo del credito d’imposta non determinerebbe un elemento economico positivo certo e discrezionalmente destinabile, ma rappresenterebbe un credito, il cui utilizzo sarebbe solo subordinato e limitato alla riduzione dei debiti per imposte in misura capiente per la sua compensazione.

Il ricorso lamentava anche che l’aggiudicataria, per giustificare l’abbattimento del costo della manodopera, avrebbe utilizzato la riduzione del tasso medio per la prevenzione del 18% (ex art. 23 del decreto interministeriale del 27 febbraio 2019), per cui i vantaggi economici che questa avrebbe ricevuto sarebbero stati da essa utilizzati per la riduzione del costo del personale per tutti e cinque gli anni di erogazione del servizio oggetto dell’appalto, senza considerare che il valore reale sarebbe soggetto a perenne oscillazione perché la percentuale del tasso dipenderebbe da specifiche situazioni indicative di un minore o maggiore rischio a livello nazionale.

Infine, come terzo motivo del ricorso di primo grado, si denunciava l’inadeguatezza del fondo di riserva dei lavoratori, per non aver previsto, da parte dell’aggiudicataria, un fondo di riserva della manodopera per ulteriori costi non prevedibili (cd. paracadute economico) utili per fronteggiare i costi da sostenere nell’eventualità di sostituzioni del personale impiegato (ferie, malattie o altro).

Il tasso medio per la prevenzione

Il Tar aveva accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati, ma la società aggiudicataria ha proposto appello, sostenendo che, per quanto riguarda la riduzione del tasso medio per la prevenzione, la conclusione cui è giunto il giudice di primo grado si baserebbe su mere congetture sulla futura eventuale oscillazione del tasso medio di riduzione INAIL, ovvero su eventi futuri e incerti che non è dato sapere se si verificheranno o meno. Anche a voler ipotizzare l’applicazione del tasso del 10% (e non quello del 18% dichiarato in sede di gara), le conseguenze sulla sostenibilità economica dell’offerta sarebbero state assolutamente minimali e tali da non poter mettere in discussione la sua complessiva congruità e affidabilità.

Tale motivo è stato ritenuto fondato dal Consiglio di Stato, che ha disposto una verificazione per accertare se l’aggiudicataria potesse in concreto utilizzare la riduzione del tasso medio per la prevenzione attualmente vigente pari al 18%, il cui numero di lavoratori (nel caso di specie 11) era compreso tra 10,01 e 50. La conclusione del Verificatore è stata che “presupponendo la continuità di tale tasso a causa della mancanza di eventi infortunistici si può sostenere che il tasso medio continui anche nel periodo di vigenza dell’appalto. L’eventuale futura riduzione del tasso, con conseguente aumento del costo della manodopera, appare, allo stato, non probabile, ma solo possibile“.

Contratti pubblici: il minor costo della manodopera

Il Verificatore ha fornito una plausibile risposta positiva anche in relazione al quesito se l’aggiudicataria potesse giustificare il minor costo della manodopera sulla base della utilizzazione del credito d’imposta per la “Formazione 4.0”.

Alla luce di chiarimenti offerti dal Verificatore, il Consiglio di Stato non ha riscontrato una complessiva inaffidabilità dell’aggiudicataria e quindi non ha rilevato un’anomalia nell’offerta. Il giudizio di anomalia dell’offerta, infatti, deve basarsi su dati oggettivamente verificabili, che devono orientare dapprima l’analisi della stazione appaltante, e successivamente il controllo giudiziale sul ragionevole esercizio della discrezionalità tecnica da parte della stazione appaltante stessa.

Anche l’asserita inadeguatezza del fondo di riserva dei lavoratori alla base della decisione di primo grado è stata confutata poiché non esiste alcuna norma legislativa, regolamentare o contrattuale che preveda la costituzione di un “fondo di riserva della manodopera”; l’impresa aggiudicataria ha correttamente computato le unità di personale e le ore di servizio necessarie all’esecuzione dell’appalto già predeterminate a monte della stazione appaltante, e può legittimamente provvedere alle eventuali sostituzioni del personale assente a mezzo del personale a tempo indeterminato che ha già alle sue dipendenze.

La conformità al quadro normativo

In conclusione, la posizione dell’aggiudicataria appellante è conforme al quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento. In particolare, all’art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/20126, applicabile temporalmente al caso trattato, che stabilisce che: “Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti. Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.

Secondo un costante orientamento del Consiglio di Stato, in relazione alla verifica dell’anomalia non va assunto a criterio di calcolo il ‘monte-ore teorico’, comprensivo anche delle ore medie annue non lavorate (per ferie, festività, studio, etc.) di un lavoratore che presti servizio per tutto l’anno, ma deve invece considerarsi il ‘costo reale‘ (o costo ore lavorative effettive).

L’operatore economico, può sempre, mediante l’organizzazione della sua impresa realizzare economie di scala che rendono il costo del lavoro offerto inferiore a quello di altro operatore pur a parità di ore lavorate. Proprio perché il costo del lavoro non è uguale per tutte le imprese che partecipano ad una procedura di gara, esso deve sempre essere calcolato tenendo conto delle ore effettivamente lavorate.

Costi diretti e indiretti della commessa

Tali conclusioni sono state ulteriormente sviluppate dalla decisione del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 6786 del 3 novembre 2020, la quale ha, al riguardo, opportunamente distinto tra i ‘costi indiretti della commessa’ che sono quelli ‘relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto’ e i ‘costi diretti della commessa’ che sono quelli ‘comprensivi di tutti i dipendenti impiegati per l’esecuzione della specifica commessa’. In particolare: “L’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – risponde all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della giusta retribuzione; serve ad evitare, infatti, manovre speculative sulla retribuzione dei dipendenti finalizzate a rendere l’offerta in gara maggiormente competitiva rispetto alle altre.”

Il Collegio ha condiviso tale consolidato orientamento interpretativo ed ha concluso a favore dell’aggiudicataria appellante in quanto essa:

1. ha correttamente giustificato il costo del lavoro tenendo conto del ‘costo reale’ del personale ovvero del numero annuo delle ore di servizio già computate a monte dalla stazione appaltante;
2. può utilizzare il personale a tempo indeterminato già alle sue dipendenze per provvedere ad ogni eventuale sostituzione (per malattia, ferie o altre evenienze) dei lavoratori addetti all’esecuzione del servizio.